Governo Temer, redesenho ministerial e capacidade estatal

Da mesma forma que todos os seus antecessores no atual período democrático, o Presidente em exercício Michel Temer promoveu por ocasião de sua posse um redesenho na composição ministerial do Governo Federal: entre outras mudanças, o Ministério da Cultura foi incorporado pela Educação, a Previdência pela Fazenda, e foram fundidas as pastas de Desenvolvimento Social e Desenvolvimento Agrário. Ao contrário de países onde a estrutura do Gabinete Ministerial é altamente institucionalizada e raramente alterada, como nos Estados Unidos, no Brasil o desenho da macroestrutura do Poder Executivo é fluido, estando sujeito a alterações advindas de concepções ideológicas do governo em exercício, pressões de grupos sociais, ou ainda conveniências político-partidárias. A facilidade ficou ainda maior a partir da edição da Emenda Constitucional 32, em 2001, que alterou o Artigo 84 da Constituição, permitindo ao Presidente da República criar, renomear ou fundir Ministérios por decreto, e portanto sem autorização do Congresso Nacional, desde que a mudança não implique em aumento de cargos ou despesas.

Não conheço estudos que mostrem os efeitos destas mudanças organizacionais na efetividade das políticas públicas setoriais no país, com a possível exceção da radical redução ministerial promovida pelo Governo Collor, tida unanimemente como desastrosa e quase totalmente revertida pelo Governo Itamar Franco. A princípio, creio que a criação ou fusão/extinção de Ministérios possui muito mais uma carga simbólica do que efetiva: reduzir Ministérios passaria a imagem de “enxugamento” da máquina e austeridade, enquanto criar Ministérios específicos demonstraria um suposto maior “compromisso” com a temática em questão. Na prática, nenhuma destas associações é necessariamente verdadeira: a maior parte das extinções ministeriais implica na transferência dos servidores, cargos comissionados e programas para uma outra estrutura, com pouca redução efetiva de gasto; por outro lado, criar um Ministério específico não representa qualquer garantia efetiva de que as políticas públicas ligadas ao tema ganharão prioridade, como discutiremos adiante.

O fato destas reestruturações terem muitas vezes motivações de ordem simbólica não significa, no entanto, que a organização da macroestrutura federal seja neutra do ponto de vista da efetividade da ação pública. Nesse sentido, cabe aqui fazer uso do conceito de capacidade estatal. Na definição dos pesquisadores do IPEA Alexandre Gomide e Roberto Pires, esta capacidade

pode ser entendida a partir de dois componentes: o técnico-administrativo e o político. O primeiro deriva do conceito weberiano de burocracia, contemplando as competências dos agentes do Estado para levar a efeito suas políticas, produzindo ações coordenadas e orientadas para a produção de resultados. O segundo, associado à dimensão política, refere-se às habilidades da burocracia do Executivo em expandir os canais de interlocução, negociação com os diversos atores sociais, processando conflitos e prevenindo a captura por interesses específicos.

(PIRES & GOMIDE, 2014. Capacidades Estatais e Democracia: A Abordagem dos Arranjos Institucionais para a  Análise de Políticas Púbicas, in PIRES & GOMIDE (org.)  Capacidades Estatais e Democracia. Brasília: IPEA, p. 20). 

A definição dos autores aponta para uma dupla dimensão da capacidade estatal: se por um lado é preciso que os órgãos públicos possuam equipes qualificadas do pontos de vista “técnico-administrativo”, por outro a capacidade política de interlocução e negociação com atores da sociedade e do mundo político pode também ser determinante.

Tendo em vista esse conceito, podemos tentar analisar como eles se vêem refletidos na atual estrutura do Governo Federal. Na tabela abaixo vemos números relativos a 2015 para o total de servidores efetivos de cada Ministério (apenas Administração Direta, sem autarquias e fundações), o número de posições DAS (cargos em comissão) e a proporção de ocupantes dos cargos DAS que não têm vínculo com o serviço público, ou seja, não são servidores efetivos (“de carreira”). Os números foram obtidos no Portal da Transparência.

CAPACIDADE ESTATAL

Os números da tabela nos dão uma visão aproximada da capacidade técnico-administrativa dos Ministérios federais. Por um lado, ela confirma a ideia de que Fazenda e Relações Exteriores são os dois Ministérios mais bem equipados do ponto de vista burocrático na estrutura federal, com poucas posições ocupadas por outsiders. Por outro, vemos, por exemplo, que nos Ministérios da Pesca, do Esporte, do Desenvolvimento Agrário e do Turismo, mais de 60% dos ocupantes de cargos comissionados eram de fora do serviço público – no da Pesca, chegando a 84%. Isto não seria um problema se estivéssemos falando em cargos de alta direção; mas como a grande maioria destes cargos são de nível básico ou intermediário, o diagnóstico é preocupante: na melhor das hipóteses, cargos comissionados estão sendo utilizados para suprir a deficiência na estrutura burocrática; na pior, são portas abertas para o aparelhamento político-partidário. Note-se que nestes mesmos quatro ministérios os cargos comissionados representam mais de 40% do total de servidores, um número obviamente excessivo.

A análise parece justificar, a priori, a escolha da Presidente Dilma de reincorporar a pasta da Pesca ao Ministério da Agricultura, tomada no fim do ano passado, bem como a fusão das pastas do Desenvolvimento Agrário e Desenvolvimento Social, implantada agora no governo Temer. É interessante notar, entretanto, que os Ministérios do Esporte e do Turismo continuam a existir como pastas autônomas, mesmo com uma capacidade técnico-administrativa extremamente baixa. No caso do Esporte, qualquer organização que tenha prestado contas de recursos advindos de um convênio como o Ministério conhece esse problema na pele.

E quanto à dimensão política da capacidade estatal? Neste sentido, poderíamos argumentar que a criação de uma pasta poderia sim representar um ganho político, na medida em que facilitasse a interlocução dos agentes públicos com a rede de atores sociais interessada na política. Em outras palavras, algumas estruturas terão mais legitimidade para dialogar com determinados policy networks do que outras, e isto pode ser crucial para a efetividade das políticas implementadas.

Sem dúvida este é um argumento válido, mas que admite também o seu contrário: a maior vulnerabilidade da nova pasta à captura por determinados grupos de interesse. Para voltar ao caso do Ministério da Cultura, não é absurdo imaginar que sua existência como Ministério próprio favoreça bastante o acesso de artistas, cineastas e produtores culturais a processos decisórios do seu interesse particular, em potencial conflito com a aplicação de recursos em políticas que promovam, ao contrário, o acesso da população como um todo à produção e apropriação cultural – uma desigualdade da qual a Lei Rouanet é possivelmente o melhor exemplo.

Há ainda que se considerar a dimensão política em seu contexto maior, ou seja, da necessidade do Presidente de coordenar a ação do Poder Executivo como um todo na busca de seus objetivos. Nesse sentido, não há duvida que a excessiva fragmentação ministerial vai no caminho contrário ao da efetividade das políticas, ao aumentar os custos de supervisão dos Ministérios e ampliar as possibilidades de conflito entre as pastas.

Tudo isso para concluir que o fundamental não está, provavelmente, na existência ou não de Ministérios próprios para determinados temas, e sim na garantia global da capacidade estatal – técnico-administrativa e política – de implementar boas políticas públicas. O que depende de estruturas racionais, com baixa superposição e alguma especialização funcional, sem inchaço de cargos comissionados, com boa distribuição de burocratas qualificados entre as pastas existentes, respeito à memória institucional e legitimidade junto aos policy networks. Infelizmente, não me parece que estes sejam critérios a que se dê muita atenção ao criar ou extinguir Ministérios, neste governo ou nos que o antecederam.

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Um comentário em “Governo Temer, redesenho ministerial e capacidade estatal

  1. No caso específico do ministério da cultura os 413 cargos comissionados poderiam ser reduzidos para 41. Quem já trabalhou em algum órgão público sabe que a grande maioria dos cargos comissionados não produz muito, alguns só recebem e não produzem nada, e ainda temos o fato de mutias atividades administrativas serem comuns à Educação e à Cultura. O grande problema consiste na nova administração que não quer perder a possibilidade de indicar novos comissionados. Achei a redução de 4.000 cargos muito acanhada, se o novo governo quisesse demonstrar um novo paradigma teria que fazer uma mudança mais abrangente, incluindo empresas estatais e toda a administração federal.

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