Cargos em comissão: mito e realidade

O ano é 1848. O juiz Maurício Nabuco, pai do futuro abolicionista Joaquim Nabuco, protesta nos jornais a respeito dos métodos administrativos do Presidente da Província de Pernambuco, recém-eleito: “…essas demissões em massa, desde o chefe até o porteiro, desde o coronel até o cabo, desde o juiz até o meirinho, essa amovibilidade dos empregados com a qual é impossível adquirir a experiência do serviço público e conservar as suas tradições, com a qual é impossível que haja homens especiais e empregados experimentados, (…) é incompatível, já não dizemos com a monarquia, quando não com qualquer governo regular”.

Mais de 160 anos depois, o teor do protesto de Nabuco contra o loteamento da máquina pública com apadrinhados políticos ainda ecoa no país em editoriais, discursos e conversas de bar. Não teríamos avançado nada, nessa matéria?

Leia aqui a íntegra do meu texto para o Nexo Jornal sobre cargos comissionados no governo brasileiro.

Governo Temer, redesenho ministerial e capacidade estatal

Da mesma forma que todos os seus antecessores no atual período democrático, o Presidente em exercício Michel Temer promoveu por ocasião de sua posse um redesenho na composição ministerial do Governo Federal: entre outras mudanças, o Ministério da Cultura foi incorporado pela Educação, a Previdência pela Fazenda, e foram fundidas as pastas de Desenvolvimento Social e Desenvolvimento Agrário. Ao contrário de países onde a estrutura do Gabinete Ministerial é altamente institucionalizada e raramente alterada, como nos Estados Unidos, no Brasil o desenho da macroestrutura do Poder Executivo é fluido, estando sujeito a alterações advindas de concepções ideológicas do governo em exercício, pressões de grupos sociais, ou ainda conveniências político-partidárias. A facilidade ficou ainda maior a partir da edição da Emenda Constitucional 32, em 2001, que alterou o Artigo 84 da Constituição, permitindo ao Presidente da República criar, renomear ou fundir Ministérios por decreto, e portanto sem autorização do Congresso Nacional, desde que a mudança não implique em aumento de cargos ou despesas.

Não conheço estudos que mostrem os efeitos destas mudanças organizacionais na efetividade das políticas públicas setoriais no país, com a possível exceção da radical redução ministerial promovida pelo Governo Collor, tida unanimemente como desastrosa e quase totalmente revertida pelo Governo Itamar Franco. A princípio, creio que a criação ou fusão/extinção de Ministérios possui muito mais uma carga simbólica do que efetiva: reduzir Ministérios passaria a imagem de “enxugamento” da máquina e austeridade, enquanto criar Ministérios específicos demonstraria um suposto maior “compromisso” com a temática em questão. Na prática, nenhuma destas associações é necessariamente verdadeira: a maior parte das extinções ministeriais implica na transferência dos servidores, cargos comissionados e programas para uma outra estrutura, com pouca redução efetiva de gasto; por outro lado, criar um Ministério específico não representa qualquer garantia efetiva de que as políticas públicas ligadas ao tema ganharão prioridade, como discutiremos adiante.

O fato destas reestruturações terem muitas vezes motivações de ordem simbólica não significa, no entanto, que a organização da macroestrutura federal seja neutra do ponto de vista da efetividade da ação pública. Nesse sentido, cabe aqui fazer uso do conceito de capacidade estatal. Na definição dos pesquisadores do IPEA Alexandre Gomide e Roberto Pires, esta capacidade

pode ser entendida a partir de dois componentes: o técnico-administrativo e o político. O primeiro deriva do conceito weberiano de burocracia, contemplando as competências dos agentes do Estado para levar a efeito suas políticas, produzindo ações coordenadas e orientadas para a produção de resultados. O segundo, associado à dimensão política, refere-se às habilidades da burocracia do Executivo em expandir os canais de interlocução, negociação com os diversos atores sociais, processando conflitos e prevenindo a captura por interesses específicos.

(PIRES & GOMIDE, 2014. Capacidades Estatais e Democracia: A Abordagem dos Arranjos Institucionais para a  Análise de Políticas Púbicas, in PIRES & GOMIDE (org.)  Capacidades Estatais e Democracia. Brasília: IPEA, p. 20). 

A definição dos autores aponta para uma dupla dimensão da capacidade estatal: se por um lado é preciso que os órgãos públicos possuam equipes qualificadas do pontos de vista “técnico-administrativo”, por outro a capacidade política de interlocução e negociação com atores da sociedade e do mundo político pode também ser determinante.

Tendo em vista esse conceito, podemos tentar analisar como eles se vêem refletidos na atual estrutura do Governo Federal. Na tabela abaixo vemos números relativos a 2015 para o total de servidores efetivos de cada Ministério (apenas Administração Direta, sem autarquias e fundações), o número de posições DAS (cargos em comissão) e a proporção de ocupantes dos cargos DAS que não têm vínculo com o serviço público, ou seja, não são servidores efetivos (“de carreira”). Os números foram obtidos no Portal da Transparência.

CAPACIDADE ESTATAL

Os números da tabela nos dão uma visão aproximada da capacidade técnico-administrativa dos Ministérios federais. Por um lado, ela confirma a ideia de que Fazenda e Relações Exteriores são os dois Ministérios mais bem equipados do ponto de vista burocrático na estrutura federal, com poucas posições ocupadas por outsiders. Por outro, vemos, por exemplo, que nos Ministérios da Pesca, do Esporte, do Desenvolvimento Agrário e do Turismo, mais de 60% dos ocupantes de cargos comissionados eram de fora do serviço público – no da Pesca, chegando a 84%. Isto não seria um problema se estivéssemos falando em cargos de alta direção; mas como a grande maioria destes cargos são de nível básico ou intermediário, o diagnóstico é preocupante: na melhor das hipóteses, cargos comissionados estão sendo utilizados para suprir a deficiência na estrutura burocrática; na pior, são portas abertas para o aparelhamento político-partidário. Note-se que nestes mesmos quatro ministérios os cargos comissionados representam mais de 40% do total de servidores, um número obviamente excessivo.

A análise parece justificar, a priori, a escolha da Presidente Dilma de reincorporar a pasta da Pesca ao Ministério da Agricultura, tomada no fim do ano passado, bem como a fusão das pastas do Desenvolvimento Agrário e Desenvolvimento Social, implantada agora no governo Temer. É interessante notar, entretanto, que os Ministérios do Esporte e do Turismo continuam a existir como pastas autônomas, mesmo com uma capacidade técnico-administrativa extremamente baixa. No caso do Esporte, qualquer organização que tenha prestado contas de recursos advindos de um convênio como o Ministério conhece esse problema na pele.

E quanto à dimensão política da capacidade estatal? Neste sentido, poderíamos argumentar que a criação de uma pasta poderia sim representar um ganho político, na medida em que facilitasse a interlocução dos agentes públicos com a rede de atores sociais interessada na política. Em outras palavras, algumas estruturas terão mais legitimidade para dialogar com determinados policy networks do que outras, e isto pode ser crucial para a efetividade das políticas implementadas.

Sem dúvida este é um argumento válido, mas que admite também o seu contrário: a maior vulnerabilidade da nova pasta à captura por determinados grupos de interesse. Para voltar ao caso do Ministério da Cultura, não é absurdo imaginar que sua existência como Ministério próprio favoreça bastante o acesso de artistas, cineastas e produtores culturais a processos decisórios do seu interesse particular, em potencial conflito com a aplicação de recursos em políticas que promovam, ao contrário, o acesso da população como um todo à produção e apropriação cultural – uma desigualdade da qual a Lei Rouanet é possivelmente o melhor exemplo.

Há ainda que se considerar a dimensão política em seu contexto maior, ou seja, da necessidade do Presidente de coordenar a ação do Poder Executivo como um todo na busca de seus objetivos. Nesse sentido, não há duvida que a excessiva fragmentação ministerial vai no caminho contrário ao da efetividade das políticas, ao aumentar os custos de supervisão dos Ministérios e ampliar as possibilidades de conflito entre as pastas.

Tudo isso para concluir que o fundamental não está, provavelmente, na existência ou não de Ministérios próprios para determinados temas, e sim na garantia global da capacidade estatal – técnico-administrativa e política – de implementar boas políticas públicas. O que depende de estruturas racionais, com baixa superposição e alguma especialização funcional, sem inchaço de cargos comissionados, com boa distribuição de burocratas qualificados entre as pastas existentes, respeito à memória institucional e legitimidade junto aos policy networks. Infelizmente, não me parece que estes sejam critérios a que se dê muita atenção ao criar ou extinguir Ministérios, neste governo ou nos que o antecederam.

Cargos comissionados e transição política no Governo Federal

O Globo publicou hoje uma matéria sobre cargos em comissão no Governo Federal que, apesar de baseada num cruzamento interessante de informações, pode induzir o leitor a uma visão distorcida da realidade da máquina federal.

Segundo a matéria, existiriam no Governo Federal 107 mil cargos comissionados, dos quais 47 mil apenas no Ministério da Educação. A matéria informa que, dentre os ocupantes destas posições, 10 mil seriam filiados ao PT, representando um “espólio” de cargos a ser disputado por outros partidos num Governo Temer. Os dados foram obtidos por meio do cruzamento de informações disponíveis no Portal da Transparência do Governo Federal com os registros do TSE.

O número de 107 mil, entretanto, não se refere aos cargos em comissão, e sim ao total de cargos, funções e gratificações existentes no Governo Federal. Em outras palavras, é um número que não quer dizer muita coisa, pois soma objetos muito diferentes, como gratificações concedidas como complementação da remuneração a servidores; funções de exercício exclusivo de servidores efetivos (incluindo as exercidas nas Universidades Federais, como coordenador de curso, de departamento, reitor etc – o que explica a alta concentração no Ministério da Educação); e cargos de confiança propriamente ditos.

Quando falamos em cargos de confiança , normalmente nos referimos aos cargos do sistema DAS – Direção e Assessoramento Superior, que somam atualmente 22,4 mil no Governo Federal, segundo os últimos dados do Boletim Estatístico de Pessoal. Estes incluem todas as posições de direção dos Ministérios, autarquias e fundações, do Secretário-Executivo às chefias mais operacionais. Cerca de 70% dos ocupantes destes cargos são servidores públicos efetivos, do próprio Governo Federal (a grande maioria) ou de outras esferas governamentais.

De qualquer forma, é verdade que a mudança político-partidária na condução do governo deve acarretar uma mudança brutal no perfil dos ocupantes dos cargos em comissão. Por ocasião da transição FHC-Lula, por exemplo, 8 mil ocupantes de DAS foram exonerados pelo governo do PT em 2003; outros 1,4 mil foram transferidos para outros cargos, segundo estudo de Felix Lopez, Karina Bugarin e Maurício Bugarin. Trata-se de um número bastante significativo, em especial se lembrarmos que o total de cargos DAS existentes à época era de cerca de 18 mil.

Há muito o que se melhorar em relação ao funcionamento do sistema DAS – entre outros problemas, ele é grande demais, transparente de menos, possui uma estrutura remuneratória mal desenhada e, o mais grave, não favorece uma gestão profissional e meritocrática – basta dizer que, segundo dados do próprio governo, 20% dos seus ocupantes não possuem sequer curso superior. E não há dúvida também de que há muito a fazer no sentido de criar uma gestão de recursos humanos mais racional no setor público, incluindo para isso uma revisão geral de todas as gratificações e funções comissionadas existentes. Quem sabe o próximo governo possa se debruçar sobre o tema, embora os sinais não sejam alvissareiros. De qualquer forma, convém não misturar alhos e bugalhos, sob pena de confundir a opinião pública sobre um tema que já é complexo o suficiente.

O que é o bônus demográfico e porque ele importa – em um gráfico

O Brasil vem passando nas últimas décadas por uma transformação radical na composição etária da sua população. Se em 1970 mais de 40% da população tinha menos de 15 anos de idade, hoje são menos de 25%. No mesmo período, a proporção de brasileiros com ao menos 60 anos de idade dobrou, passando dos 10%, com previsão de atingir 22% em 2040, valor semelhante ao previsto para países como Inglaterra e EUA naquele ano.

Decorre dessa mudança uma janela de oportunidade importante para o desenvolvimento: um aumento temporário da proporção dos braços capazes de produzir riqueza – a chamada População em Idade Ativa, definida pelos demógrafos como a faixa entre 15 e 59 anos de idade – em relação à população ainda muito jovem ou mais idosa. É a esse superávit que se dá o nome de bônus demográfico.

O caso mais célebre de “aproveitamento” do bônus demográfico é o dos tigres asiáticos, cujo rápido crescimento econômico entre 1965 e 1990 foi facilitado pela transição demográfica. A combinação de maior capital humano em idade ativa com um menor peso relativo das despesas com a educação dos mais jovens e a proteção social dos mais idosos representou para esses países um impulso fundamental para o crescimento acelerado da economia.

E quanto ao Brasil? O gráfico abaixo, retirado de uma apresentação do professor do Insper e ex-ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos, Ricardo Paes de Barros, mostra os números do caso brasileiro.

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Como se vê no gráfico, o Brasil está hoje em pleno gozo do seu bônus demográfico. A linha azul escura, que representa a População em Idade Ativa, deverá atingir por volta de 2020 um pico de 65% da população total, passando a cair a partir daí – a janela de oportunidade começará então a se fechar.

A preocupação dos especialistas que olham para esses números é o risco do Brasil ”envelhecer antes de enriquecer” – ou seja, atingir uma estrutura demográfica equivalente à do mundo desenvolvido antes de alcançar o nível de renda e bem estar social destes países, “desperdiçando” o bônus demográfico. Afinal, o bônus pode representar uma oportunidade importante, mas está longe de ser condição suficiente para uma maior aceleração do crescimento, como destaca este trecho de documento do Banco Mundial (citado por Hakkert):

“A demographic bonus can only be realized if, as was true in East Asia, human capital investments have been made in the health and education of those entering the labor force, and jobs have been created to meet the demand. Only then can youth realize their potential as healthy and productive members of society and boost their countries’ economic and development status. Investment in youth must be made early enough to create the conditions for this bonus to occur. Otherwise, a large, uneducated, unhealthy, unskilled, and underemployed workforce creates a burden to society and threatens its stability.”

Em outras palavras, não basta esperar, sentado à beira do caminho: o bônus demográfico não fará o nosso trabalho por nós. Sem educação e saúde de qualidade, melhorias na produtividade e melhores condições para o investimento privado, o bônus passará por nós como um ônibus lotado. Há inclusive quem diga que ele já passou.

Pondo fim à pobreza extrema, em dois gráficos

Poderíamos estar próximos do fim da pobreza extrema no mundo? Em 2005, o economista Jeffrey Sachs, em seu livro “O fim da pobreza”, afirmou que este era um objetivo alcançável ainda na nossa geração: no ano 2025, pra ser mais exato.

Apesar de recebida à época com ceticismo generalizado, a afirmação de Sachs não foi desconfirmada pelos fatos. Ao contrário: a primeira das Metas do Milênio, definidas pela ONU, era justamente a redução pela metade da pobreza extrema no mundo, entre 1990 e 2015. Ela foi atingida com 5 anos de antecedência, já em 2010.

Os dois gráficos abaixo retratam o ritmo dessa evolução.

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O primeiro (acima), elaborado pelo economista de Oxford Max Roser – um especialista em análises de séries históricas e tendências de longo prazo – mostra a evolução da pobreza extrema no mundo entre 1820 e os nossos dias. A linha vermelha representa a proporção da população com renda menor que US$ 1/dia, pelo critério da paridade do poder de compra – o equivalente à pobreza extrema. A linha amarela representa a proporção da população vivendo com até US$ 2/dia – critério que define a situação de pobreza. Ambas usam dados compilados pelos economistas franceses François Bourguignon e Christian Morrisson. A linha preta utiliza o conceito atualizado de pobreza extrema – renda per capita de até US$ 1.25/dia – com dados do Banco Mundial. Os dados falam por si: entre 1981 e 2011 a proporção da população mundial vivendo na pobreza extrema caiu de 43% para 14%. Note-se que no início da série (há apenas duzentos anos, um breve intervalo em termos históricos), essa proporção era de 84%! (mais detalhes sobre as fontes, além de gráficos e informações adicionais, estão no site Our World in Data).

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O segundo gráfico (acima) está no working paper The future of worldwide income distribution, de Tomáš Hellebrandt e Paolo Mauro, economistas do Peterson Institute, e mostra o impacto deste movimento nas tendências da desigualdade mundial. Ele apresenta três distribuições de frequência da renda per capita no mundo, para os anos 2003, 2013 e 2035 (projetada). O eixo vertical indica a proporção da população mundial, e o horizontal a renda em dólares. A redução da desigualdade mundial é visível, e quantificada numa redução do Coeficiente de Gini mundial de 68.7 em 2003 para 64.9 em 2013, chegando a 61.3 em 2035. As premissas usadas parecem razoáveis e podem ser conferidas no paper.

A causa das quedas expressivas representadas nos dois gráficos pode ser sintetizada em duas palavras: crescimento econômico. Como sintetizou Sachs em um artigo de 2013 para o New York Times:

Here are the basics: economic growth, and hence a market economy, is vital. Africa’s poverty is declining in part because its growth rate picked up from 2.3 percent per year during the lackluster years of 1990-2000 to 5.7 percent during 2000-10. Without economic growth, there cannot be sustained gains in income, health and other areas. Continued progress depends on heavy investments in major infrastructure — water, electricity, waste management — and these in turn depend on large-scale private financing, hence a suitable market framework.

É verdade que a renda per capita não pode ser o único indicador utilizado para medir a pobreza, hoje entendida como um fenômeno multidimensional, abrangendo também o acesso a direitos como saúde e educação, entre outros. Mas como afirma Sachs, sem o motor de uma economia de mercado puxando o resto, fica muito difícil progredir, em qualquer dimensão. O PIB importa.

Dirigentes públicos na mira: é hora de rever o sistema brasileiro de cargos de confiança

Por qualquer critério que se utilize, o Governo Federal brasileiro tem um tamanho impressionante. Seu orçamento previsto para 2015 é de R$ 2,9 trilhões; o número total de funcionários públicos federais excede 1 milhão, se incluirmos na conta as empresas estatais. Além de 39 ministérios, a estrutura federal conta com centenas de fundações, autarquias e empresas sob seu controle.

Afirmar que a gestão desta imensa estrutura deveria ser a mais profissional e qualificada possível, é apenas dizer o óbvio. Mas o fato é que o processo de recrutamento e seleção para posições de direção na administração pública federal pouco mudou nos últimos cinquenta anos no país.

[…]

Leia a íntegra na minha coluna no Brasil Post.

Vida simples

 

Aos quarenta e três anos, Nicolau tinha uma vida simples. Acordava cedo em sua modesta casa de campo em San Casciano, próxima a Florença, seguindo para um passeio matinal no bosque, onde trocava anedotas com os lenhadores da região. Às vezes visitava uma fonte ou um viveiro de pássaros, com um livro de Dante ou Petrarca sob o braço. Matava o tempo montando armadilhas na estrada para caçar tordos, chegando a apanhar até seis aves num dia. Em um albergue próximo, conversava com os passantes, perguntando notícias de onde vinham, observando atento “a variedade dos gostos, a diversidade do capricho dos homens”.

Após um almoço na sua propriedade, por hábito se punha de volta ao albergue para jogar gamão e cartas com gente da região: açougueiros, moleiros e forneiros que jogavam à moda italiana, se exaltando em “mil disputas e querelas sem fim” por conta de alguns centavos.

À noite, recolhia-se ao seu escritório para ler os autores clássicos, passando até quatro horas servindo-se, nas suas palavras, do “alimento que por excelência me nutre e para o qual nasci”. Ali aproveitou para escrever um pequeno livro sobre sua experiência nos “assuntos de Estado”.

Eric levava uma vida simples também, em seu chalé em Wallington, na Inglaterra, e sentiu muito ter de deixá-la, por razões de saúde, para passar uma temporada no Marrocos. Vivendo dos artigos literários e políticos que publicava em revistas, além de seus romances, Eric hesitava em deixar a casa, em especial os animais que possuía – trinta galinhas, algumas cabras – e que lhe garantiam algum alimento nas temporadas em que o dinheiro custava a chegar.

Ao escrever a seu amigo Jack Common, sugerindo a ele que ocupasse a casa enquanto estivesse fora, Eric foi honesto: “Você sabe como é a casa. É horrível. Ainda assim é mais ou menos habitável. Há um quarto com uma cama de casal e um com uma de solteiro, e acho que há lençóis suficientes para um casal & uma criança. Quando chove de repente, a cozinha costuma alagar, de resto a casa é razoavelmente seca. (…) Temos água encanada, mas não quente, é claro. Temos um fogão a gás, que é caro (o gás, quero dizer), mas há também um pequeno forno a óleo que pode ser ressuscitado. Quanto a hortaliças, não haverá muitos vegetais, pois Eileen sozinha não tinha como cuidar de todo o jardim, mas de qualquer forma deve haver batatas suficientes para passar o inverno. Você terá leite também, um litro por dia mais ou menos, pois a cabra acaba de parir. Muita gente tem preconceito contra leite de cabra, mas não é diferente do leite de vaca, e dizem ser bom para as crianças”. Jack aceitou a oferta e foi viver no chalé.

O livrinho que Nicolau Maquiavel escrevera em sua casa de campo em 1513 chamava-se O Príncipe. Enviado à corte dos Medici na tentativa de reaver seu prestígio político, não obteve o efeito desejado. Maquiavel até consegue voltar, alguns anos depois, à atividade política e diplomática – a qual prezava mais do que a vida de intelectual – mas, frustrado com os novos tempos, volta a viver na casa de campo em 1521, onde morreria, melancólico, seis anos depois. Seu livro se tornou possivelmente a obra mais importante já escrita sobre a política e o poder.

Eric Blair não gostou do Marrocos, de onde escrevia para Jack Common perguntando sobre suas galinhas e sua cabra, afetuosamente batizada de Muriel. Voltou cerca de um ano depois, em 1939, tendo usado o tempo no país árabe para escrever alguns dos textos de seu livro Dentro da Baleia e Outros Ensaios, publicado mais tarde sob seu pseudônimo, George Orwell. Sua clareza moral e aversão a  todo tipo de opressão e abuso de poder – que fazem dele quase um anti-Maquiavel – iluminam obras-primas como “O enforcamento”, “O abate de um elefante” e “Política e a língua inglesa”, e fazem do livro um clássico. Quando escreveu, alguns anos depois, seu livro mais conhecido – A Revolução dos Bichos – Orwell deu à personagem da velha cabra da fazenda o nome de Muriel.

 


Imagem: Villa La Pietra, via Bolognese, 120, Florence, Tuscany, Italy. Entrance drive. 1925, summer.

Fotógrafo: Johnston, Frances Benjamin,, 1864-1952.

Fonte: Library of Congress

Pirotecnia

No dia 3 de setembro de 1989, a escriturária Rosenery Mello era apenas uma entre os 131 mil torcedores que assistiam no Maracanã a partida Brasil x Chile, válida pelas eliminatórias da Copa da Itália.

Aos 23 minutos do segundo tempo, Rosenery disparou um sinalizador marítimo na direção do campo. O artefato caiu a cerca de um metro do goleiro do Chile, Roberto Rojas, cujo time perdia por um a zero. Rojas, goleiro do time do São Paulo à época, atirou-se no chão, simulando ter sido atingido. Quando se levantou, tinha um corte no supercílio. Em protesto, a seleção chilena retirou-se do campo, carregando nos braços o goleiro. Tudo uma farsa. Rojas mais tarde confessou não ter sido atingido pelo rojão, e não soube explicar a origem do corte. O Brasil teve a vitória reconhecida e classificou-se para a Copa. Roberto Rojas foi punido pela FIFA e impedido de disputar partidas internacionais.

A morte do cinegrafista da Band Santiago Andrade, atingido no rosto por um rojão de vara disparado por uma manifestante durante protesto no Rio de Janeiro, é um tragédia pessoal e um crime que não pode passar impune. Seu sentido político, entretanto, vem sendo disputado com o equivalente retórico dos fogos de artifício.

Desde as jornadas de junho, nossa atmosfera está carregada. Os que lançam nela suas vozes altissonantes, denunciando a morte de Santiago como uma agressão à liberdade de imprensa e à democracia, comportam-se na verdade como Rojas. Simulam terem sido atingidos, mas é tudo teatro. Jogam para a torcida – em especial, a torcida desorganizada da linha “prendo e arrebento”, que o cientista político José Murilo de Carvalho classificou habilmente de “perigo White Bloc”.

O “outro lado”, é verdade, não faz por menos. Espalha na web fotos e vídeos que ‘provam” contradições da versão oficial. Não provam nada, claro, o que não importa: como Chacrinha, eles vieram para confundir, não para explicar.

Como é comum acontecer, os extremos se tocam. Aqueles que defendiam a tática black bloc como uma “narrativa” marcada pela “violência simbólica” agora ouvem de seus adversários que a morte do jornalista foi nada menos que uma “violência simbólica” contra a imprensa, que os manifestantes supostamente querem calar (alguns querem mesmo).

Simbólica ou não, violência é violência. Produzida não por “forças ocultas” ou pelo “sistema”, mas por indivíduos. Inclusive os que estimulam e armam outros para que produzam atos violentos. A democracia exige que sejam julgados e punidos. Mas é também da democracia que o façamos sem presunções de culpa e generalizações irresponsáveis. E sem criminalizar o direito à livre manifestação, pilar da democracia. Sem fogos de artifício.

Em novembro de 1989, Rosenery Mello posou na capa da Playboy como a “fogueteira do Maracanã”. Recebeu da revista 8 mil dólares. No mesmo mês, Rojas recusou um convite do São Bento de Sorocaba para jogar pelo time com patrocínio dos Fogos Caramuru. Pirotecnias do país da piada pronta. Já nossos rojões (reais e retóricos) de hoje me lembram mais é o título da HQ do Alan Moore, uma das minhas leituras favoritas daquele remoto 1989: A Piada Mortal.

Robert Dahl e a democracia

 

“…creio nos milagres da vontade. E, porque o creio, convoco a vontade coletiva, a participação de todos os que acreditam na compatibilidade da democracia com a luta pelo desenvolvimento, para que ninguém se tenha espectador e todos se sintam agentes do processo”.

As palavras acima forma proferidas em 30 de outubro de 1969 pelo General Emilio Garrastazu Médici, em sua posse como Presidente da República. O fato de que o país vivia um dos momentos mais assustadores da sua História, sob um regime autoritário que tinha forçado o exílio das principais lideranças da oposição, suspendido, com o AI-5, todos os direitos e garantias civis dos cidadãos, e em cujos porões se montava um aparato de perseguição, tortura e assassinato de presumidos “subversivos”, não impediu o general de usar expressões como “participação”, “democracia” e “vontade coletiva” em seu discurso.

Historicamente, não se tratava nem mesmo de novidade: não tinham os tiranetes bolcheviques, fascistas e nazistas também garantido de cara limpa ao mundo todo serem os seus regimes “verdadeiras democracias”, expressões inequívocas da “vontade popular”?

Talvez o principal legado do cientista político americano Robert Dahl, que morreu semana passada aos 98 anos, tenha sido sua contribuição em entender “sobre o que falamos quando falamos de democracia” (parafraseando o contista Raymond Carver). Dahl foi um daqueles intelectuais capazes de se dedicar à pesquisa empírica sem perder de vista o big picture, as grandes questões – e havia poucas questões tão importantes durante o século XX quanto a natureza dos regimes democráticos.

Ao que parece Robert Dahl era realmente bom em formular conceitos; sua noção de que o poder de A sobre B é medido pela “extensão em que A consegue que B faça algo que, de outra forma, B não faria” é de uma elegância matemática. O mesmo se pode dizer do seu conceito de poliarquia, expressão que ele cunhou para tratar de democracia evitando confusões teóricas advindas dos debates seculares sobre esse regime.

A poliarquia de Dahl – ou o grau em que determinado sistema político se aproxima de uma poliarquia – é medida, parcimoniosamente, por duas variáveis: contestação e participação.

A dimensão da contestação relaciona-se ao grau em que é possível aos cidadãos contestar a conduta do governo: competitividade das eleições, liberdade de expressão, de associação, etc.

A dimensão da participação se refere à proporção da população que efetivamente tem condições de participar dos canais de controle e contestação da política governamental: quantos podem votar, se candidatar, expressar suas opiniões etc.

Dahl faz duas comparações elucidativas: na Inglaterra do século XVIII, o sistema político permitia um alto grau de contestação – a liberdade de imprensa era garantida, eleições regulares aconteciam – mas com um grau baixíssimo de participação, já que apenas uma parcela minúscula da população podia votar e ser votada. Por outro lado, na União Soviética toda a população adulta podia votar, mas as possibilidades de contestação eram praticamente nulas, pois existia um único partido e críticas ao regime poderiam levar à prisão e mesmo à morte (também o Brasil de Médici tinha eleições).

Na formulação de Dahl, na medida em que determinado regime avança em cada uma das dimensões, tornando-se mais participativo e ao mesmo tempo mais competitivo/contestado, ele se distancia de um regime hegemônico fechado e se aproxima da poliarquia – ou seja, do ideal democrático.

Pensar a democracia brasileira sob o prisma destas duas dimensões nos leva a lembrar do quanto, para além da expansão da participação – tema comum entre nós -, também são importantes o fortalecimento e a legitimação da contestação e do contraditório. Em outras palavras, da oposição. Não é à toa que alguns dos melhores debates políticos do mundo ainda aconteçam no Parlamento do Reino Unido, onde o partido minoritário se intitula fidalgamente “Her Majesty’s Most Loyal Opposition”.

Chegaremos lá? Ao que parece este é um aspecto da nossa democracia com o qual, à esquerda e à direita, ainda não sabemos lidar: o desejo de deslegitimar – às vezes de destruir – o adversário parece quase sempre maior do que a disposição de se travar publicamente um debate real. O problema é que, ao fazê-lo, nos tornamos menos pluralistas, menos tolerantes, menos democráticos. Vamos reler Dahl.

O golpe aos cinquenta

 

Para os aficionados pela história, ou, talvez melhor dizendo, pelas cronologias, 2014 nasce sob a sombra de efemérides assustadoras: cem anos da eclosão da Primeira Guerra Mundial, cinquenta do Golpe Militar no Brasil.

A melhor notícia a decorrer desse soturno aniversário é provavelmente o relançamento, pela Editora Intrínseca, do conjunto de quatro livros de Elio Gaspari sobre o período, prometidos agora em versão revisada e atualizada (duas palavras certamente destinadas a provocar em pessoas como eu o desejo de comprá-los de novo e alojá-los ao lado da edição original da Companhia das Letras). Um site com arquivos utilizados na extensa pesquisa do jornalista já está no ar – é o http://www.arquivosdaditadura.com.br/ – embora ainda com pouco material.

A leitura do primeiro volume, em especial, agrada a quem se fascina por esses pontos de inflexão da História, em que, minuto a minuto, pequenos gestos e decisões impensadas, tomadas por personagens por vezes insignificantes (melhor palavra não parece haver para descrever um bufão como o General Olímpio Mourão), podem ajudar a mudar de forma radical o destino de um país. A descrição do telefonema do General Amaury Kruel a Jango, no dia do golpe, hesitando entre apoiar o presidente ou o levante, é de arrepiar.

É também um bom complemento – e em certa medida, antídoto – ao filme Um dia que durou 21 anos, lançado ano passado, cuja produção de alto nível e uso efetivo de imagens e gravações da época acabam prejudicadas pela insistência numa visão um pouco caricaturada do golpe, em que o papel dos EUA – que de fato o estimularam e legitimaram – é exagerado. Como escreveu Gaspari essa semana, “tudo ficaria mais fácil se Jango tivesse sido derrubado pelos americanos, mas ele foi deposto pelos brasileiros, numa sublevação militar estimulada e apoiada por civis”.

 

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Entre as obras que provavelmente não serão lembradas nessa data, há um pequeno livro publicado nos anos 80, esgotado faz bastante tempo, cuja leitura, para quem gosta de análise política e se interessa pelo período, é certamente de interesse: com o pouco convidativo título Democracia ou Reformas?, se trata da tese de doutorado em Ciência Política de Argelina Cheibub Figueiredo, orientada por Adam Przeworski na Universidade de Chicago.

A conclusão da tese de Argelina é simples: o desapreço à democracia durante o governo Jango estava presente tanto nas forças da esquerda quanto nas da direita; ambas “subscreviam a noção de governo democrático apenas no que servisse às suas conveniências”. Embora seja um disparate dizer que Jango preparava um golpe de esquerda (a nula resistência ao golpe militar foi a maior prova disso), o fato é que, ao longo de seu governo, Goulart foi perdendo as rédeas do processo político para aliados radicais – dos quais Leonel Brizola era provavelmente o mais estridente – cuja retórica e estratégias incluíam sim ataques às instituições democráticas do país, em especial à Constituição de 1946 e ao Congresso.

Uma das passagens mais interessantes do livro de Argelina é a descrição da tramitação da reforma mais importante do governo Goulart – a agrária – no Congresso Nacional.

A maior dificuldade para a implantação da reforma agrária, em 1963, era um dispositivo constitucional que exigia o pagamento à vista das indenizações de terras desapropriadas, o que impossibilitava, por pura falta de recursos, a sua realização. A bandeira do PTB, partido de Goulart, era simples: possibilitar a indenização dos proprietários com títulos da dívida pública.

Para aprová-la, entretanto, o PTB precisava dos votos do PSD, o partido de centro, de JK e Tancredo Neves, criado pelos antigos interventores de Vargas em 1945, e formado em boa parte por grandes proprietários de terra. Durante um certo período, um acordo parece possível: os dois partidos votam juntos para rejeitar a proposta de reforma da oposicionista UDN, considerada conservadora demais. O PSD, de início rejeita a ideia de mudança constitucional, mas ao longo do processo acena em aceitá-la, desde que o índice de reajuste anual dos títulos fosse elevado dos 10% propostos pelo PTB para pelo menos 30%. É bom lembrar que o descontrole econômico do governo Goulart levara a inflação a 50% ao ano em 1962.

Porque então o acordo não foi possível? Essencialmente porque, sob o olhar impotente de Jango, as forças de esquerda decidem endurecer a negociação: não aceitam ceder ao PSD em nenhum ponto. Iludidas pela força demonstrada por Goulart no plebiscito do presidencialismo, quando obteve 80% dos votos, acreditavam que a força do “povo” estaria do seu lado para dobrar o Congresso ou fazer as reformas “na marra”, se necessário. A posição acaba fortalecendo justamente a ala mais reacionária do PSD, que se opunha desde o início a um entendimento.

Num dos muitos exemplos do sentimento predominante entre os trabalhistas, Brizola, em comício transmitido amplamente pelo rádio em abril de 1963, afirmava que a reforma agrária deveria passar no Congresso dentro de quarenta dias, do contrário “outros meios de realizá-la seriam encontrados”.

Mesmo ciente de que o projeto na sua redação original não tinha como passar no Congresso, o PTB decide levá-lo a voto, nas palavras de Argelina “pretendendo assim apresentar ao público o espetáculo de um Congresso ‘reacionário’”. Em 7 de outubro de 1963 o projeto do PTB é derrotado por 166 a 117 votos. Jango abandona definitivamente o caminho parlamentar e parte para a estratégia dos grandes comícios, destinados a convocar “as massas” para ajudá-lo a  fazer as reformas. Pouco tempo depois, tudo viria abaixo: a democracia, as reformas e a esperança.


 

Foto: Frank Scherschel

Fonte: LIFE